Havbruksutvalget – også benevnt «Nøstbakken-utvalget» – ble nedsatt av regjeringen 8. oktober 2021 for å gå gjennom tillatelsessystemet i havbruksnæringen. Som ledd i arbeidet skulle utvalget vurdere om nye akvakulturtillatelser, tildelt i fremtiden, skal bli tidsbegrensede. Utredningen skulle fremlegges i mars 2023. Nå har Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) utsatt fristen til september 2023. Parallelt har NFD, på vegne av Havbruksutvalget, bedt om ekstern juridisk bistand i en offentlig anbudskonkurranse for å vurdere om det vil være i strid blant annet med Grunnloven og den Europeiske menneskerettighets­konvensjonen (EMK) å innføre tidsbegrensning i eksisterende akvakulturtillatelser.

Debattinnlegg

Mons Alfred Paulsen og Trond Hatland er begge advokater og partnere i Advokatfirmaet Thommessen, og er henholdsvis leder og prosedyreansvarlig i Thommessens sjømatteam.

Etter vårt syn krever ikke dette noen utredning. Et så alvorlig inngrep i lovlig næringsvirksomhet, opp­arbeid­et med stor innsats og omfattende investeringer over 50 år, vil være i strid med både Grunnloven og EMK.

Forutsigbarhet som grunnleggende formål

I 2015 la regjeringen frem Havbruksmeldingen for Stortinget. Formålet var å sikre forutsigbarhet, og bærekraftig vekst i havbruksnæringen. Havbruksutvalget ble nedsatt for å videreføre målene i meldingen, bl.a. ved å se på hvordan tillatelsessystemet kan struktureres i fremtiden slik at reguleringen av næringen blir helhetlig og ikke slik som nå, et lappeteppe av tillatelseskrav, regelverk og myndighetsorganer.

I tiden etter Havbruksmeldingen har myndighetene påført havbruksnæringen omveltende endringer. Eksempler på dette er trafikklyssystemet som har redusert matproduksjonen og verdiskapingen på Vestlandet, endringer i skattesystemet som har rammet havbruksnæringen hardere enn andre næringer (gjennom produksjonsavgift og vesentlig økt verdsettelse av akvakulturtillatelser for formuesskatteformål) og nylig: forslag om grunnrenteskatt for havbruk. Utredning av tidsbegrensning av akvakultur­tillatelser føyer seg inn i rekken av utspill som går direkte på tvers av det ene hovedformålet med Havbruksmeldingen – nemlig et mer forutsigbart system for havbruksnæringen.

Fiskeri- og havminister Bjørnar Skjæran har sagt at han ikke vil gå med på en slik endring som Havbruks­utvalget nå likevel skal vurdere. Det er positivt, men gjør det betimelig å spørre hvorfor NFD under ledelse av Skjæran skal bruke offentlige midler på utredning av spørsmålet. Fiskeri- og havministeren må forstå at det å utrede spørsmålet skaper utrygghet, for oppdretterne og deres virksomheter, ansatte, leverandører og lokalsamfunn, for finansinstitusjonene og for investorene (både de norske og utenlandske). Utrygghet er det motsatte av forutsigbarhet.

Tidsbegrensing er ikke en farbar vei

Hva Havbruksutvalget og dagens politikere måtte mene er uansett lite relevant. Å innføre tidsbegrensning av eksisterende akvakulturtillatelser er ikke en juridisk farbar vei.

Etter Grunnloven § 97 må "[i]ngen lov […] gis tilbakevirkende kraft». Om en ny lov griper byrdefullt inn i privates økonomiske interesser og rettig­heter, kreves det sterke samfunnsmessige hensyn for at slik lovgivning ikke skal være grunnlovsstridig. Spørsmålet om det vil være lovlig å tidsbegrense eksisterende akvakulturtillatelser, er nokså rett frem.

For det første, og det er uansett avgjørende, skiller en akvakulturtillatelse seg fra tillatelsestyper i andre konsesjonsnæringer. Ved akvakulturloven 2005 ble rettighetene klargjort og rettsvernet forsterket blant annet ved opprettelsen av et akvakultur­register hvor tillatelsene er beskyttet. En parallell er registrering av privatboliger og annen eiendom i grunnboken. Tillatelsene kan omsettes, og kan pantsettes som sikkerhets- og finansierings­objekter, slik som privatboligen eller annen eiendom.

For det andre har mange av dagens familieeide oppdrettsselskap drevet sammenhengende virksomhet i mer enn 50 år. Mange av dagens akvakulturtillatelser, familieeid eller ikke, er nær 50 år gamle. Mange tillatelser har vært omsatt flere ganger og mye av konsesjonsvolumet er kjøpt, til prisen staten eller markedet har fastsatt. Oppdretterne har etablert og opparbeidet hele sin næringsvirksomhet med den forutsetning at tillatelsene gir en permanent rett til produksjon. Flere tiår med omfattende investeringer, gjennom opp- og nedturer, danner grunnlaget for de siste års høye lønnsomhet. Beskyttelsen av akvakulturtillatelsen er en avgjørende del av fundamentet for havbruksnæringen slik vi kjenner den i dag. Plutselige endringer i tillatelsene vil derfor være et alvorlig inngrep i oppdretternes grunnleggende krav på rettssikkerhet og vern av etablerte økonomiske rettigheter.

«Leve på lånt tid»

Tidsbegrensning vil i realiteten innebære tilbaketrekning av samtlige akvakulturtillatelser. En parallell ville være at eiendom ble inndratt av staten etter noen år, for så å bli lagt ut igjen for «salg» – i en alles kamp mot alle. Oppdretterne ville med en slik tidsbegrensning bokstavelig talt «leve på lånt tid». Dette vil slå hardt inn i verdiene oppdretterne benytter som grunnlag for å finansiere drift og innovasjon. Tidsbegrensning på eksisterende akvakulturtillatelser vil være klassisk tilbakevirkning etter Grunnloven § 97.

Det er ikke mulig å se for seg hvilke «sterke samfunnsmessige hensyn» som skulle gjøre det nødvendig å gripe inn slik. Det har ikke eksistert noen tidsbegrensning tidligere, med god grunn. Oppdretterne bidrar sterkt til fellesskapet. Også uten skjerpelsen av formuesskatten og innføringen av grunnrenteskatt betaler havbruks­næringen mer skatt enn de fleste andre. Alle tillatelser er tildelt ut fra forsvarlige miljømessige vurderinger. Dersom det oppstår miljø- eller andre spørsmål på en lokalitet vil dette håndteres av relevante myndigheter opp mot lokalitets­tillatelsen. Det er ingen grunn til å røre den evigvarende selskapstillatelsen.

I tillegg verner Grunnloven § 105 private og næringsdrivende mot statlig ekspropriasjon uten erstatning. Endringen som nå ønskes vurdert har en side mot Grunnloven § 105 fordi det å innføre tidsbegrensning på en eksisterende akvakulturtillatelse griper inn i og umiddelbart tar bort tillatelsens verdi, til fordel for staten. Om inngrepet innebærer at verdien av akvakulturtillatelsen halveres, blir dette som om staten eksproprierer halvparten av bolig- eller næringseiendommen. Ved slik statlig ekspropriasjon har oppdretterne krav på full erstatning tilsvarende verditapet endringen medfører. Om det skulle være noen fornuftig grunn til at staten kjøper tilbake konsesjonsvolum – til markedspris – for fremtidig bruk, lar vi ligge.

Det er ingen tvil

Å innføre tidsbegrensning i eksisterende akvakulturtillatelser kan også stride mot EMK tilleggs­protokoll nr. 1 artikkel 1 (EMK P1-1) om «Protection of property». Eiendomsbegrepet i EMK P1-1 skal tolkes vidt, og det er lav terskel for at bestemmelsen kommer til anvendelse. Det er ingen tvil om at akvakulturtillatelser og igangværende oppdrettsvirksomhet nyter beskyttelse.

For at et inngrep skal være lovlig etter EMK P1-1 må flere vilkår være oppfylt; Inngrepet må være i samsvar med loven, må forfølge et legitimt formål og må være forholdsmessig. Krav til forholds­messighet innebærer at inngrepet ikke må være vilkårlig eller uforutsigbart. I tråd med forutsetningen om «good governance» må myndighetene agere i tide og på en adekvat og konsistent måte. Å innføre en tidsbegrensning i eksisterende akvakulturtillatelser som er opparbeidet med store ressurser over lang tid, vil ikke passere denne testen.

Konklusjonen er klar

Hva Havbruksutvalget utreder og hva ministeren, regjeringen eller politikerne måtte mene, er ikke relevant;

  1. Å tids­begrense eksisterende akvakulturtillatelser utløser grunnlovsvern og konvensjonsbeskyttelse.
  2. Et så alvorlig inngrep i etablert og beskyttet næringsvirksomhet vil være i strid med Grunnloven og EMK.

Konklusjonen er klar.