Nøstbakkenutvalget har servert Skjæran en lissepasning – hva vil han gjøre?

Hvis en miljøfleksibilitetsordning iverksettes og utformes riktig, kan den støtte opp under bærekraftig vekst i næringen og gi økte investeringer i null- eller lavutslippsteknologi.

Ifølge Store Norske Leksikon er formålet med NOU-utvalg å «presentere og drøfte kunnskapsgrunnlaget og mulige handlingsvalg eller strategier for utvikling og iverksetting av offentlige tiltak for løsning av samfunnsmessige problemer og utfordringer». En NOU representerer ofte det første trinnet i en lengre beslutningsprosess som kan munne ut i lover, forskrifter og endringer. I Norge er NOU’er viktig for utformingen av politikk og de nedsatte utvalgene har derfor potensielt stor makt.

Maktkonstellasjonene påvirker utfallet av en NOU

Stine Hesstvedt har forsket på offentlig utvalg. I artikkelen Kunnskapens politiske betingelser beskriver hun de tre maktkonstellasjonene i NOU-utvalg. I utgangspunktet skulle en tro at det er ekspertene som har full kontroll over det faglige innholdet, bestemmer konklusjonene og som skriver utredningen. Slik er det ikke alltid. To andre aktører, politikerne og embetsverket, kan utøve stor makt over utfallet. Og det gjør de i ulik grad.

Politikerne og embetsverket kan utøve makt ved å «styre» utvalgene i ønskede retninger. Eksperter oppnevnes fordi de besitter kunnskap som kan gi politikken legitimitet, men kan også representere en risiko ved at de foreslår tiltak som strider med en sittende regjerings eller byråkratenes preferanser. Politikerne kan styre utvalg før arbeidet igangsettes ved strategisk utforming av mandat, sammensetning av utvalgsmedlemmer og med politiske signaler (eksplisitte eller mer subtile) underveis i utvalgets arbeid. Embetsverket kan påvirke gjennom påvirkning av utformingen av mandat og forslag til sammensetning av ekspertgruppen. Byråkratene har også stor påvirkningsmakt løpende gjennom sekretariatets arbeid. Det er sekretariatet som står for selve skrivingen av NOU’er og de består typisk av byråkrater i departementene med stor fag- og sektorkunnskap.

Hesstvedts forskning viser hvordan spesielt et departement utøver stor makt over NOU’er, gjennom valg av det som skrives i NOU’en, valg av leder og medlemmer som deler departementets syn, og løpende påvirkning av ekspertene. Hesstvedt skriver:

«Flere fortalte om episoder der sekretærene hadde aktivt grepet inn i ekspertutvalgets arbeid. Forskerne merket seg for eksempel at sekretariatet var svært aktive når det gjaldt å fremme sin egen agenda (intervju 24), og at de hadde sterke meninger om hva slags anbefalinger utvalget skulle komme med (intervju 11). Som en informant beskrev: «[D]ersom vi ikke gikk eksakt i den retningen han [sekretæren] ønsket, kunne han komme og si at det burde vært slik eller sånn» (intervju 11). Flere opplevde også at sekretariatet gjorde endringer i manuskriptet uten utvalgets godkjenning. Et utvalgsmedlem fortalte: «Kapittelet ble redigert av sekretariatet mellom våre møter, og store deler av teksten var endret. Noen av tingene vi [medlemmene] hadde blitt enig om, var slettet fra teksten, mens nye ting var lagt til. [Og da lurte jeg på:] Hvem har bestemt dette?» (intervju 1).»

Det er ingen premie for å gjette riktig hvilket departement det her er snakk om.

Nøstbakkenutvalget

NOU 2023:23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping fremstår imidlertid som ekspertstyrt. Sammensetningen har vært bred, med en kombinasjon av anerkjente og kunnskapsrike eksperter i havbruksrelatert biologi, teknologi, jus, økonomi og forvaltning, samt erfarne og kunnskapsrike næringsutøvere som sitter med førstehåndskunnskap om praktisk drift. Arbeidet er konsensuspreget og konklusjonene er ikke inndelt i flertalls- eller mindretallsforslag. Selv om det har kommet enkelte kritiske innvendinger har NOU’en i hovedsak blitt godt mottatt av politikere, næring og forskere. Dette lover godt for det videre arbeidet med implementering av forslagene.

NOU’en kan ses på som en «fot i bakken» og peker retning etter Stortingsmeldingen Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett (Med. St. 16 (2014-2015)) og den påfølgende innføringen av trafikklyssystemet. Nøstbakkenutvalget foreslår en videreføring av prinsippet om at tillatelsessystemet i havbruksnæringen skal kunne gi vekst så lenge den skjer på miljøets premisser. Tillatelsessystemet skal forenkles og det skal gis en bedre en incentivstruktur for å kunne oppnå målsetningene om produksjonsvekst med lavere utslipp og bedre fiskevelferd. Om dette skjer vil være avhengig av hvordan virkemidlene og reguleringene utformes i praksis.

Det er åpenbart at dagens reguleringer med trafikklyssystemet i spissen er modne for revidering. Trafikklyssystemet har gitt myndighetene en handlingsregel for overordnet styring av produksjonsvekst, men har ikke fungert helt i tråd med lovgivers intensjoner. Vestlandet ligger an til en lengre periode med nedtrekk som ikke er effektivt sett fra et samfunnsøkonomisk ståsted. Nedtrekk er ikke samfunnsøkonomisk effektivt fordi det er alternative tiltak som kan gi samme eller bedre effekt på vill laks og samtidig større verdiskaping. Tiltak for å redusere lusepresset bør virke raskere og mer effektivt, og ikke være en prosess som dras ut over lengre tid. Med Nøstbakkens ord er det behov for «mer gulrot og mer pisk».

Miljøfleksibilitet

Mulighetene for økning i tillatelseskapasitet ved oppfyllelse av særskilte miljøkrav (og implisitt også fiskevelferd) virker som et av de mest spennende forslagene til utvalget. Et slikt system vil belønne de selskapene som satser på teknologi som gir null eller lavt utslipp av lus og andre miljøutslipp. Selskap som Lerøy, SinkabergHansen, Eide Fjordbruk, Lingalaks med flere som i de siste årene har satset på slik teknologi kan potensielt belønnes hvis et system med miljøfleksibilitet innføres. I motsetning til miljøteknologitillatelser som vil være begrenset i omfang, kan et miljøfleksibilitetssystem potensielt gjelde alle tillatelser, og kan dermed gi grunnlag for en ikke ubetydelig vekst på miljøets og fiskens premisser.

Men det er viktig at et slikt system innrettes på en slik måte at selskapene gis de rette incentivene til faktisk å investere i lav- eller nullutslippsteknologi, det tas høyde for høyere risiko i en startfase, og at lovgivers intensjoner oppnås på en effektiv måte, dvs. at tiltakene faktisk gir en rask reduksjon i miljøutslipp og bedre fiskevelferd.

Skjærans mulighet til å sette sitt preg

Miljøfleksibilitet som fører til redusert smittepress av lakselus virker som en lavt hengende frukt som også kan gi positive effekter på fiskevelferd, redusert fiskedødelighet og lavere utsett av rensefisk. Selv om det gjenstår en del arbeid med utformingen av ordningen, har Nøstbakkenutvalget i prinsippet servert Skjæran en lissepasning.

Vil han sette ballen i krysset, eller vil han fomle med ballen og bomme på mål? Det gjenstår å se.

For ordens skyld: Bård Misund jobber på forskningsprosjekter finansiert av NFR og FHF. I tillegg deltar Misund tidvis på utredningsoppdrag finansiert av havbruksaktører og -kommuner.