Finansdepartementet har lagt til grunn at innføring av grunnrenteskatt for havbruk med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2023, ikke er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Nå har finansministeren gjentatt det samme etter spørsmål fra Kjell Ingolf Ropstad (KrF). Både i proposisjonen som ble fremlagt av regjeringen og i svaret fra finansministeren vises det til en vurdering fra lovavdelingen i Justisdepartementet. I Advokatfirmaet Thommessens høringsuttalelse har vi konkludert motsatt og vi er uenige i regjeringens konklusjon.
Skrevet av advokatene Mons Alfred Paulsen, Finn Backer-Grøndahl og Trond Hatland fra Advokatfirmaet Thommessen der alle tre er partnere.
Backer-Grøndahl er på avdeling for skatt og avgift, mens Paulsen og Hatland har kompetanse på fiskeri og havbruk.
I vurderingen av om en lov er i strid med Grunnloven § 97 har det stor betydning om loven (a) pålegger nye byrder på tidligere hendelser eller (b) gir regler om hvordan en etablert rettsposisjon skal utøves for fremtiden (tidligere omtalt som skillet mellom «egentlig» og «uegentlig» tilbakevirkning). Lover som pålegger nye byrder på tidligere hendelser er i utgangspunktet ulovlig, mens fremtidsregulering i utgangspunktet er lovlig (men kan være ulovlig etter en nærmere vurdering).
Rettslig sett
Regjeringen har lagt til grunn at innføring av grunnrenteskatt kun vil innebære «uegentlig tilbakevirkning», siden inntektene som skattlegges gjennom grunnrenteskatt allerede er skattepliktige (ordinær selskapsskatt). Dette er rettslig sett ikke riktig slik vi ser det. Grunnrenteskatt er en helt ny skatt for næringen. Den ilegges på et eget beregningsgrunnlag løsrevet fra eksisterende skatteregler, og kan ikke sammenlignes med kun en endring av skattesatsen for alminnelig overskuddsskatt eller andre mindre justeringer av eksisterende skatteregler. Innføringen av nye skatter som dette med tilbakevirkende kraft, innebærer ikke «bare» at etablerte rettsposisjoner skal utøves på en annen måte i fremtiden – de pålegger nye byrder på hendelser som allerede har inntruffet investeringer som allerede er foretatt på sjø og land, kostnader med å ale frem fisken og allerede gjennomførte salg av laks og ørret.
Regjeringens eget utgangspunkt i proposisjonen er at Stortinget har stor handlefrihet til å vedta lover med tilbakevirkende kraft til 1. januar i det inntektsåret lovvedtaket fattes. Fordi innføringen bare må regnes som «uegentlig tilbakevirkning», mener regjeringen at tilbakevirkningen er lovlig med mindre den fremstår som «særlig eller klart urimelig eller urettferdig». Lovavdelingen legger det samme til grunn, men legger til at selv om " … Stortinget har stor frihet til å fastsette skatteregler med virkning for inneværende inntektsår, må utgangspunktet være at nye regler ikke gis virkning fra før Stortingets vedtak». Dette er viktig, og noe regjeringen ikke tar innover seg i sin vurdering.
Utgangspunktet innebærer at Stortinget må begrunne hvorfor tilbakevirkningen er nødvendig. Det er ikke tilstrekkelig å konstatere at skatten ikke er «særlig eller klart urimelig eller urettferdig». Det er heller ikke tilstrekkelig å begrunne grunnrenteskatt som sådan; det er tilbakevirkningen i strid med Grunnloven § 97 som må ha en fullt ut holdbar begrunnelse.
Hvorfor må den ha tilbakevirkende kraft?
Når det så gjelder den påberopte begrunnelsen for hvorfor grunnrenteskatt må innføres med tilbakevirkende kraft, er hverken proposisjonen eller finansministerens svar til Ropstad spesielt oppklarende. I lovavdelingens uttalelse skrives det at finansdepartementet « … begrunner tilbakevirkningen først og fremst i provenyhensyn og fordelingshensyn». Lovavdelingen siterer et brev fra Finansdepartementet datert 1. februar 2023:
«For staten vil grunnrenteskatten innebære et ikke ubetydelig og helt nødvendig bidrag til å skaffe fellesskapet inntekter i årene som kommer. Det må her ses hen til den økonomiske situasjonen samfunnet er i og som kan bli av en viss varighet. Det har vært helt nødvendig for regjeringen å føre en stram finanspolitikk […] En ytterligere utsettelse av å innføre grunnrenteskatt på en så lønnsom næring som havbruk, vil være uheldig, og begrense Stortingets handlefrihet til å best mulig fordele skattebyrdene ut fra politiske valg. "
Det Finansdepartementet her omtaler som «betydelig og nødvendig» er bidraget i årene som kommer. Det er hverken «betydelig» eller «nødvendig» å innføre grunnrenteskatt med tilbakevirkende kraft ifølge finansdepartementet selv. Det er bare «uheldig», ifølge departementet, om grunnrenteskatt ikke gis tilbakevirkende kraft. Kort sagt gir uttalelsene inntrykk av at hverken proveny- eller omfordelingshensyn er viktige hensyn for innføre grunnrenteskatt med tilbakevirkende kraft.
Regjeringen viser også til enkelte andre hensyn for å innføre grunnrenteskatt med tilbakevirkende kraft. For det første viser regjeringen til at alternativet er å utsette virkningstidspunktet til en senere dato i 2023, og at det vil være praktisk vanskelig og lite gunstig for de som har investert mye tidlig i 2023 i tiltro til at grunnrenteskatt blir innført fra 1. januar. For det andre viser regjeringen til at innføring først i 2024 kan opprettholde usikkerheten i kontraktsmarkedet, føre til at selskapene utsetter investeringer og øke risikoen for ytterligere tilpasninger. Hva mente egentlig lovavdelingen om disse argumentene? Jo; lovavdelingen sa rett ut at de ikke er relevante i vurderingen:: «Finansdepartementet har i brev 1. februar 2023 også vist til andre hensyn som begrunner tilbakevirkningen. Disse hensynene bør etter vår vurdering imidlertid ikke tillegges særlig betydning i den samlede vurderingen». På dette punktet har ikke regjeringen sitert lovavdelingens uttalelse.
Lovavdelingens konklusjon
Det gjenstående spørsmålet er hva lovavdelingens konklusjon egentlig var og hvor sterkt den står. Konklusjonen var: «Med disse forbeholdene har vi kommet til at tilbakevirkningen som det klare utgangspunkt ikke vil være «særlig eller klart urimelig eller urettferdig», og at det derfor vil være forenlig med Grunnloven § 97 å innføre den foreslåtte grunnrenteskatten for havbruk med virkning for hele 2023.» [understreket her]. Lovavdelingen tok altså uttrykkelige forbehold om i) « … at det er begrenset med konkret veiledning i nyere praksis fra Høyesterett» og (ii) «at vi bare har mottatt relativt overordnede beskrivelser når det gjelder virkningene av forslaget for aktørene i næringen».
Det er oppsiktsvekkende at lovavdelingen bare har mottatt «relativt overordnede beskrivelser» av virkningen for næringen, når spørsmålet er om et lovvedtak kan gis tilbakevirkningen i strid med det Grunnloven § 97 gi anvisning på. Virkningene for de som rammes er en sentral del av vurderingen. At Finansdepartementet ikke har kunnet gi noe mer enn overordnede beskrivelser, stemmer godt med kritikken om at konsekvensene av forslaget ikke har vært godt nok utredet. Når man i tillegg tar hensyn til at verdien av biomasse pr. 1. januar 2023 inngår i grunnrenteskatten, dvs. verdier som er skapt før 1. januar 2023, gir det ikke inntrykk av at hverken regjeringens eller lovavdelingens vurderinger er grundige eller godt fundert i de virkelige konsekvensene for næringen.
Det er ikke regjeringen som gir lover tilbakevirkende kraft, den fremmer kun et (mer eller mindre velgrunnet) forslag. Vi håper samtlige stortingsrepresentanter, uavhengig av partitilhørighet, er sitt ansvar bevisst og setter seg grundig inn i og gir klart uttrykk for sitt syn på om det er god nok grunn til å gi loven tilbakevirkende kraft i dette tilfellet. Stortingsrepresentantene bør også huske at det neste gang kan være tale om lovvedtak som treffer dem selv med tilbakevirkende kraft; ikke andre.
