Skrevet av Bård Misund, professor ved Universitetet i Stavanger og forsker på Norce. Misund er en av Intrafish sine faste gjesteskribenter. De øvrige er: advokat Halfdan Mellbye, oppdretter Sondre Eide, advokatfullmektig Sigrid Ratvik Østvik i Schjødt, ulike bidragsytere fra Sjømat Norge, Dag Sletmo – rådgiver i DNB Seafood og ulike bidragsytere fra Havforskningsinstituttet.
I en serie med debattinnlegg i en rekke medier den siste tiden har Torgeir Knag Fylkesnes, Ingrid Petrikke Olsen, Gunnell E. Sandanger og Ingrid Opedal i miljøpolitisk utvalg i SV tatt til orde for en «grønn» grunnrenteskatt i havbruk. Viken fylkeskommune i sitt høringssvar peker på at «systemet for grunnrenteskatten bør inneha en belønningsandel eller incentiv for å forurense nærområdene mindre der de ligger».
Intensjonene er gode og i tråd med de overordnede ambisjonene til et godt skattesystem, men er det mulig å designe en skattemodell som både kombinerer innhenting av overskudd til fellesskapet samtidig med ambisjoner om å redusere miljøavtrykket i havbruk? Ja, det er det, men slike vridningsincentiver er hverken en naturlig del av eller ønsket egenskaper til en nøytral skatt. Hele hensikten med nøytrale skatter er at bedriftenes beslutninger ikke skal endres.
Et godt skattesystem har følgende prioriteringer når det gjelder valg av ulike typer skattemodeller (se f.eks. NOU2000:18; NOU2019:18; NOU2022:20):
1. Vridende skatter som gir selskaper incentiver til mer effektiv ressursbruk
2. Nøytrale skatter som i minst mulig grad påvirker bedriftenes drifts- og investeringsbeslutninger
3. Vridende skatter for å sikre nok proveny for å dekke samfunnets utgifter
Hensikten med den første kategorien er å vri beslutninger i retning mindre forurensning, lavere bruk av helseskadelige produkter som alkohol og tobakk, osv. Miljøavgifter og avgifter på tobakk og alkohol er eksempler på slike vridende, men effektivitetsfremmende skatter. Imidlertid er miljøavgifter notorisk vanskelig å utforme i praksis, og myndigheter vil oftest ty til direktereguleringer. I havbruk er luseforskriften, utfiskingsforskriften, produksjonsområdeforskriften (trafikklyssystemet), NYTEK-forskriften og Mattilsynets praktisering av minsteavstandskrav mellom oppdrettsanlegg viktige eksempler på slike miljøreguleringer.
Nøytrale skatter (kategori 2) er en type skatter samfunnsøkonomer er veldig glade i, siden de i prinsippet kan settes veldig høyt uten at de har skadelige virkninger på selskapenes adferd og dermed kostnader for samfunnet. I denne kategorien kommer en riktig utformet kontantstrømskatt. I teorien kan skattesatsen settes til 100 % uten skadevirkninger, men det er det ingen som tror kan være mulig i den virkelige verden. I praksis finnes det ikke eksempler på ideelle nøytrale skatter. Det er heller ikke mulig å designe nøytrale skatter som kirurgisk treffer en ressursrente.
Disse to skattetypene er begge i tråd med den overordnede ambisjonen til et godt skattesystem som er at det «bør bidra til, eller i minst mulig grad stå i veien for, en effektiv ressursbruk», men de gir ikke nok skatteproveny for å dekke samfunnets utgifter, og derfor trengs en tredje kategori for å fylle opp statskassen. Den siste kategorien skatter er i utgangspunktet uønsket fordi den har høye samfunnsøkonomiske kostnader.
Ulike modeller – og ofte i kombinasjon
I prinsippet kan alle disse tre kategoriene brukes til å hente inn ekstraordinært overskudd fra bedrifter (les: «grunnrente»). Noen er bedre egnet enn andre, med lavere kostnader for samfunnet, men det finnes ikke noen etablert omforent standardmodell i et globalt perspektiv. I praksis brukes et utall ulike skattemodeller for å innhente ressursrente til fellesskapet, og ofte i kombinasjoner. Også i Norge. Den norske kvasi-kontantstrømsmodellen er unntaket, heller enn regelen for skattlegging av «grunnrente».
I sitt innlegg foreslår forfatterne fra SV å endre på noe som i utgangspunktet skal være en nøytral skatt (type 2 skatt) for å gi selskapene incentiver til mer effektiv ressursbruk (dvs. mindre forurensning). Forslaget er i strid med ambisjonene til en nøytral skatt, som nettopp er det at skatten ikke skal påvirke bedriftenes beslutninger. Det er hele poenget. Med utgangspunkt i en skattemodell, som i utgangspunktet allerede er svært komplisert, ønsker de å innføre særregler som gjør skatten enda mer komplisert.
Forfatterne foreslår f.eks. egne avskrivningsregler for selskaper med lav dødelighet. I prinsippet er dette mulig, f.eks. ved å gi selskapsspesifikke friinntekter, som vil være en form for skattesubsidie, og kan gi vridningsincentiver i riktig retning. Det vil imidlertid være svært utfordrende å få til i praksis, vanskelig å designe og overvåke, og vil være administrativt krevende for skattemyndighetene.
Gode intensjoner
Intensjonene er gode, for hensikten er å redusere dødeligheten i havbruk og dermed gi incentiver til mer effektiv bruk av ressurser. Men hvorfor ikke heller ta utgangspunkt i en enklere og vridende skatt? Hele hensikten med enkelte slike skatter er jo nettopp å gi incentiver til mer effektiv ressursbruk.
Vridende skatter som produksjonsavgifter, avgifter på MTB og antall utsatt smolt, kan ha lignende egenskaper som kategori 1 skatter, selv om de strengt tatt ikke er teoretisk korrekte utformede miljøavgifter.
En avgift på antall utsatt smolt vil gi incentiver til mer effektiv bruk av fisken siden høy dødelighet vil øke skattebyrden for oppdretter. Det samme gjelder en avgift på MTB, som kan bidra til økt utnyttelse av MTB-kapasitet. Produksjonsavgiften vil bidra til kostnadsdisiplin siden den må betales uansett laksepris. Det går også an å designe produksjonsavgifter som varierer med lakseprisen. Slike modeller er allerede innført på Færøyene og Island. På Island gis det unntak for denne skatten for lukkede oppdrettsanlegg.
Noen ikke-nøytrale skatter er enklere å innføre, med mer presis identifisering, måling og skattlegging av skattegrunnlaget, og gir mindre muligheter for skattetilpasning enn mer administrativt krevende overskudds- eller kontantstrømskatter hvor mulighetene for skattetilpasning og uthuling av skattegrunnlaget er betydelig. Disse vridende skattene har den fordelen av de kan brukes både til å innhente skatteproveny til samfunnet, samtidig med at de har noen egenskaper som kan bidra til mer effektiv bruk av naturressurser.
Et sentralt premiss
En nøytral skatt (overskuddsbasert eller kontantstrømsbasert modell) vil ikke gi incentiver til mer effektiv ressursbruk, som er en vanlig faglig kritikk mot skattemodellen. Tvert imot, et sentralt premiss for at «grunnrenteskatten» skal være nøytral er at selskapene gis mulighet til fratrekk av alle kostnader mot særskatten, inkludert kostnader fra lus, sykdom, dødfisk, rensefisk, rømming, osv. Dette står både i NOU 2019:18 (side 150, delkapittel 7.4.2, første avsnitt) og i høringsnotatet (side 26 avsnitt 4.6.1).
«Alle driftskostnader som knytter seg til sjøfasen, altså før fisken tas opp av merden, bør være fradragsberettiget. Dette inkluderer blant annet kostnader til innkjøp av utstyr og innsatsfaktorer som settefisk, fôr, kjemikalier, vaksine, medisiner og andre utgifter knyttet til sykdoms- og lusebehandling av fisken, samt oppfisking av rømt oppdrettsfisk.»
I eksemplene på side 167 i NOU 2019:18 (Boks 7.4) vises et eksempel hvor et fiktivt selskap rammes av sykdom eller luseangrep, og gir selskapet et økonomisk tap. Eksempelet viser hvordan staten gjennom et nøytralt skattesystem vil dekke mesteparten av oppdretterens økonomiske tap fra sykdomsutbruddet eller luseinfeksjonen, kostnader som kan være betydelige.
En overskuddsbasert eller kontantstrømsbasert skatt gjør at staten vil dekke deler av disse kostnadene, til en andel lik skattesatsen. En marginalskattesats på 62 % gjør at staten dekker 62 % av oppdretternes egne kostnader til rømming, lus, sykdom og rensefisk. Denne effekten er gunstig for oppdrettsselskapene, og er fremhevet i NOU 2019:18 og i høringsnotatet som et sentralt premiss for at skatten skal være nøytral, men demonstrerer samtidig utfordringen med nøytrale skatter i en biologisk produksjon når samfunnet ønsker å vri produksjonen i retning mer effektiv ressursbruk.
Hva er beste løsningen?
Hvis formålet er en «grønn grunnrenteskatt», er da løsningen å kombinere en kontantstrømsbasert grunnrenteskatt med særegne avskrivningsregler slik som foreslått av SV, eller med miljøavgifter som er vanskelig å utforme men som er foretrukket av samfunnsøkonomer, eller finnes det andre, enklere og mer pragmatiske skattemodeller som vil bidra til både å nå målsetningen om mer effektiv ressursbruk i tråd med ambisjonene til et godt skattesystem, samtidig som det innhentes proveny til fellesskapet? Hva er beste løsningen innenfor dagens reguleringsregime?
Enklere skattemodeller har også ulemper. En særskatt som ikke varierer med selskapenes lønnsomhet kan ha uønskede konsekvenser ved ekstraordinære hendelser som f.eks. massedød på grunn av giftige alger og faktorer utenfor oppdretternes kontroll. Skatten må betales selv om selskapene går med underskudd. Målsetningene om nøytralitet og mer effektiv ressursbruk må derfor balanseres nøye for å unngå utilsiktede konsekvenser.
Det er åpenbart et behov for en grundig samfunnsøkonomisk analyse som undersøker fordeler og ulemper for samfunnet ved ulike skattemodeller. En slik samfunnsøkonomisk analyse er ennå ikke gjort.
For ordens skyld: Misund jobber på forskningsprosjekter finansiert av Norges forskningsråd, Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering og offshoreindustri, og tidvis på utredningsoppdrag finansiert av havbruksaktører og -kommuner.
